개요
[ 개요 ] □ 미국이 외적 환경 중심의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되면서 각종 조치들이 단행되고 논쟁 또한 가열 o 주로 중국의 부상 , 코로나 19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성 , 경제적 불평등 증가 , 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의 □ 바이든 행정부는 2022 년에 의회와의 협상으로 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 통과하는 성과 o CHIPS and Science Act 는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800 억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대 o Inflation Reduction Act 은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600 억 달러의 세액 공제 , 보조금 , 대출 및 투자를 포함 [ 주요 내용 ] 1. 미국의 산업정책 산업정책의 의의 □ 산업정책은 일반적으로 정부가 국가 안보 또는 경제 경쟁력에 중요하다고 파악한 특정 산업을 촉진하기 위한 노력을 의미 o CFR(Council on Foreign Relations) 의 전문가 Jennifer Hillman 과 Iu Manak 은 산업정책을 " 특정 경제 부문의 확장을 다른 부문들 보다 장려하거나 직접 보조하는 정부 행위 " 라고 정의 □ 제조업의 경우 , 중공업 또는 항공우주 , 반도체 , 전기 자동차와 같이 군사적으로 응용되는 산업들을 종종 포함 o 정책 수단으로는 보호관세 또는 다른 무역 제한 , 직접 보조금 또는 세액 공제 , 연구개발에 대한 공공지출 , 또는 정부조달 ( 정부가 구매하는 군사 장비와 같은 제품과 서비스 ) 등 미국 산업정책의 연혁 □ 미국 밴더빌트 대학의 가네쉬 시타라만 (Ganesh Sitaraman) 은 미국 산업정책의 여러 다른 전통을 초기 미국 지도자들의 탓이라고 주장 o 여기에는 특정 산업이 아닌 연구와 인프라를 촉진하는 데 초점을 맞춘 " 프랭클리니안 (Franklinian)" 전통과 반독점 및 기타 규제를 사용하여 경쟁적인 시장을 창출하는 데 초점을 맞춘 " 매디소니안 (Madisonian)" 전통을 포함 □ 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴 (Alexander Hamilton) 은 미국에서 산업정책의 첫 번째 주요 지지자로 널리 여겨지고 있음 . o 그의 유명한 1791 년 " 제조업에 관한 보고서 (Report on the Subject of Manufactures)" 에서 관세와 보조금의 조합을 통해 신생 미국 제조업을 지원하는 것을 주창했음 . □ 전문가들은 1930 년대 루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의 뉴딜 정책 (New Deal programs) 중 많은 것을 초기 사례로 꼽고 있음 . o 많은 산업에서 임금과 가격을 규제하고자 했던 국가경제회복국 (National Recovery Administration) 이 여기에 포함됨 . - 뒤이어 일어난 대규모 정부주도의 제 2 차세계대전 동원 (World War II mobilization) 역시 극단적인 경우에 해당 □ 전후 , 미국의 산업정책은 주로 우주 경쟁을 포함한 소련과의 경쟁에 의해 주도 o 국방부의 DARPA(Defense Advanced Research Projects Agency) 은 무엇보다도 현대 인터넷과 위성항법장치 (Global Positioning System, GPS) 를 위한 길을 닦은 것으로 인정받았음 . - 소련의 첫 인공위성인 스푸트니크 (Sputnik) 의 발사에 대한 대응 □ 정부의 대규모 반도체 구매는 미국 칩 산업의 성장을 촉진시켰으나 , 980 년대 반도체 분야에서 일본과의 경쟁은 미국의 쇠퇴에 대한 두려움을 부추겼음 . o 이 침체는 연구개발 지출을 조정하고 공통 기준을 설정함으로써 산업을 강화하고자 하는 14 개 미국 기업들의 정부 지원 컨소시엄인 세마텍 (Sematech) 의 설립으로 이어졌음 . □ 보다 최근의 사례들 중에는 2009 년 DARPA 에너지부 버전으로 새로운 에너지 기술을 개발하기 위해 설립된 ARPA-Energy 가 있음 . o 에너지부에 따르면 , 이 프로그램은 2022 년 9 월까지 거의 1,500 개 프로젝트에 30 억 달러 이상을 분배했음 . 2016 년 시작된 버락 오바마 (Barack Obama) 대통령의 Manufacturing USA 시책으로 첨단 제조업을 증진하는 데 중점을 둔 12 개 이상의 민관 연구소를 설립했음 . 2. 미국의 산업정책 논쟁 논쟁의 배경 □ CFR 의 Alden 은 미국은 역사적으로 선진국들 중에서 " 어떤 종류의 일관된 방식으로든 산업정책을 사용하는 것에 가장 거부감을 가져왔다고 주장 o 정부는 통상적으로 외부 위협에 대한 인식된 대응으로만 이를 수용해 왔다고 지적 □ 그러나 최근 미국이 일련의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되고 논쟁이 가열 o 주로 중국의 부상 , 코로나 19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성 , 경제적 불평등 증가 , 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의 □ 산업정책을 둘러싼 논쟁이 가열되는 이유는 자유시장의 역할과 경제에서 정부의 역할을 둘러싼 더 깊고 오랜 논란의 핵심에 닿기 때문 o 이에 찬성하는 사람들은 , 자유시장이 그렇게 하지 못할 수도 있기 때문에 , 정부가 국익을 위해 경제를 구조화할 능력과 의무 둘 다를 가지고 있다고 주장 - 국가 안보를 위한 의료 용품이나 군사 장비와 같은 중요한 물품을 국내에서 생산할 필요가 있다고 판단할 수 있으며 , 지지자들은 또한 사회적 이익이 기업이 투자할 수준을 훨씬 초과하므로 정부가 연구개발에 자금을 지원해야 한다고 주장 o 일부 전문가들은 산업정책이 가치 있는 목적을 제공할 수 있다고 말하지만 , 잠재적인 함정에 대해서 경고 - CFR 의 Hillman and Manak 은 " 산업정책을 지향하고 보조금을 늘리는 것은 정당하고 사실상 필수적 " 이라고 기술하면서도 " 그러나 문제의 시급성은 산업정책의 잘못이 혁신을 억제하고 , 상당한 비효율성을 창출하고 , 기업 권력의 집중을 악화시키고 , 소중한 납세자 자금을 낭비하고 , 정실 자본주의를 부채질할 수 있다는 근거 있는 우려를 포기하는 것을 의미하지 않는다 ." 고 언급 □ 산업정책 지지자들에게는 , 중국의 국가 주도 발전에 대응하고 , 중요한 재료와 제품의 공급을 확보하고 , 지구를 보존할 수 있는 기술을 개발하기 위해 새로운 미국의 산업정책이 필수적 o 그들은 중국뿐만 아니라 독일 , 일본 , 한국과 같은 나라들의 산업정책 활용과 미국에서의 역사적 사용을 지적 □ 비판자들은 이러한 산업정책은 필연적으로 자유 시장을 왜곡시킨다는 것 o 또한 그들의 제품과 서비스의 품질에 보상하는 것이 아니라 국회의원들에게 로비를 하는 그들의 노련함에 보상한다고 주장 □ 도널드 트럼프 대통령은 새로운 무역장벽을 부과함으로써 공화당의 경제정책에 대한 전통적인 입장을 전면 전환 o 한편 조 바이든 대통령은 CHIPS and Science Act 와 Inflation Reduction Act 를 포함한 주요 산업정책 법안의 통과를 감시해 왔음 . 의회 □ 민주당원들은 점점 더 Franklin D. Roosevelt 시대의 개입주의를 의도적으로 다시 듣는 대담한 제안들을 제시 o 예를 들어 , 제안된 Green New Deal 은 청정에너지 , 사회기반시설 그리고 제조업에 초점을 맞춘 광범위하고 기후 중심적인 산업정책을 구상하고 있음 . □ 한편 우파인 트럼프 대통령은 특히 제조업에서 미국의 일자리를 되찾는 것을 언급된 목표로 오랜 공화당의 경제적 정통주의와 결별 o 그는 수입 철강과 알루미늄 제품 , 세탁기 , 태양열 패널에 관세를 부과했고 , 수천 억 달러 가치의 중국 제품에 추가 관세를 부과하고 , 중국의 이목을 끄는 여러 미국 기술 회사들 인수를 막으면서 중국에 대해 공격적인 조치를 단행 o 그러나 많은 전문가들은 트럼프의 관세가 소비자들과 다른 산업에 막대한 비용을 초래하여 일자리를 거의 창출하지 못했다고 말하면서 , 비효율적이라고 비판 □ 일부 다른 공화당 의원들도 트럼프를 추종 o 마르코 루비오 (Marco Rubio) 상원의원은 중국에 대응하고 " 고귀한 일자리 " 를 되찾기 위해 2019 년 12 월 연설에서 미국의 새로운 산업 정책을 지지 - " 시장은 항상 가장 효율적인 경제적 결과에 도달할 것이지만 , 때때로 가장 효율적인 결과는 공동의 이익과 상충된다 ." 고 언급 o 그의 계획에는 연방정부의 R&D 지출의 증가 , 항공우주 및 철도와 같은 " 전략적으로 중요한 산업 " 에 대한 투자 장려하며 , 기업들이 공장과 기계에 더 많이 투자하도록 장려하는 것 등이 포함 □ 한편 Cato＇s Lincome 은 중국 반도체 회사들이 수십억 달러의 보조금을 받았음에도 불구하고 글로벌 리더가 되는데 실패했다는 점을 지적 o 중국 국가자본주의의 성공을 과대평가하는 것에 대해 경고하고 , " 미국은 미국을 위대하게 만드는 것에 기울어야 한다 " 고 언급 o 고 숙련자 이민 증가 , 세금과 규제 감축 , 동맹국들과의 새로운 무역 협정 확보 등을 제안 - 나아가 그는 산업정책 지지자들이 미국의 쇠퇴를 현실보다 훨씬 더 암울하게 그리고 있다고 주장 - 고용은 감소했지만 , 지난 20 년 동안 제조업 생산 가치는 증가했고 , 서비스 산업이 확장함에 따라 그 부문의 경제 비중이 감소하는 것은 다른 선진국들의 경우와 일관된다는 것 조 바이든 행정부 □ 바이든 대통령은 "Build Back Better" 공약으로 내세우면서 , 미국 경제 경쟁력을 향상시키기 위해 수천억 달러의 신규 지출을 제안 o 그의 취임 첫 행동 중 하나는 연방정부로 하여금 미국 회사들로부터 제품과 서비스를 구매하도록 요구하는 소위 "Buy American" 법률을 강화하는 것을 목표로 하는 행정명령 o 또 다른 행정 명령에서 그는 연방정부의 대규모 차량 구매를 국내 전기 자동차 산업에 잠재적인 호재인 미국산 청정에너지 모델로 교체하는 프로세스를 착수 □ 2022 년에 의회와의 협상은 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 지지하는 결과 o 같은 해 8 월에 통과된 CHIPS and Science Act 는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800 억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대 o 이 법이 통과된 후 몇 주 동안 , 6 개의 반도체 제조업자들은 미국 제조업을 강화하기 위해 연방 보조금을 사용할 계획을 발표 - 이 법안으로 인한 자금에 접근하기 위해 , 기업들은 중국 , 이란 , 북한 또는 러시아에 특정 유형의 시설을 건설하지 않기로 약속해야 함 . □ 바이든 행정부는 또한 엄격한 수출 통제를 도입함으로써 신흥 기술에서 중국과 경쟁하기 위해 전례 없는 조치를 단행 o 중국의 첨단 컴퓨팅 칩 획득 , 슈퍼컴퓨터 유지 및 개발 , 반도체 제조 등 능력을 제한하는 조치 - 이 조치는 곧 일본과 네덜란드의 유사한 체제에 의해 보완되었음 . o 2023 년 8 월 , 바이든은 중국 기술 산업에 대한 일부 미국 투자를 금지하는 행정명령으로 통제의 후속 조치를 취했음 . □ 두 개의 주요 법안 중 다른 하나는 2022 년 8 월에 통과된 Inflation Reduction Act o 이 법안은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600 억 달러의 세액 공제 , 보조금 , 대출 및 투자를 포함하고 있음 . - 이 법은 북미에서 최종 조립이 진행되고 배터리에 주로 미국 또는 그 무역 동맹국에서 공급되는 부품과 중요 광물이 포함된 전기 자동차의 소비자 및 제조업체에 대한 수십억 달러의 새로운 보조금을 포함 - 2024 년부터 배터리 부품이 중국에서 제조되는 자동차 제조업체는 보조금을 받을 수 없음 . □ 그러나 CFR 의 Shannon K. O＇Neil 는 일부 국내 제조업을 미국에 재도입하려는 추진이 실제로 공급망을 덜 탄력적으로 만들 수 있다고 경고 o 대신에 그녀는 미국이 캐나다와 멕시코와 같은 동맹국들과 협력하여 공동 공급망과 전략적 비축물을 만들어야 한다고 주장 □ 한편 Hillman 과 Manak 은 국제무역의 비효율적인 왜곡으로 간주하는 것을 억제하면서 산업정책의 혜택을 극대화하기 위한 많은 제안들을 제공 o 공통적인 국제적 관심 분야를 유지하면서 전반적인 보조금 수준을 제한하고 , 보조금을 공개하지 않는 국가들에게 불이익을 주고 , 세계무역기구 (WTO) 가 국제 보조금 규칙을 시행할 수 있도록 권한을 부여하는 것을 포함 - 이러한 개혁을 주도하는 것이 " 미국이 중국과의 경쟁과 기후변화와 싸우는 것과 관하여 두 가지 우려를 해결할 수 있는 강력한 도구를 줄 것 " 이라고 언급 - 또한 " 이로써 WTO 와 세계가 더 공평하고 , 회복력 있고 , 지속 가능한 국제경제 질서에 더 가까이 다가갈 수 있도록 할 것 " 이라고 주장 3. 지역 및 국가별 산업정책 사례 유럽 □ 산업정책은 프랑스 , 독일 , 그리고 영국을 포함한 유럽에서 오랜 전통을 보유 o 통일된 독일 국가를 만든 독일의 19 세기 수상 오토 폰 비스마르크 (Otto von Bismarck) 는 " 철과 호밀의 결혼 " 으로 알려진 농업과 제조업을 보호하기 위해 관세를 도입 □ 국영기업이 몇몇 유럽 경제에서 중요한 역할을 계속하고 있는데 , 예를 들면 프랑스 정부는 오늘날 자동차 회사 르노 (Renault) 의 주요 주주 o 한편 항공우주 대기업 에어버스 (Airbus) 는 영국 , 프랑스 , 스페인 그리고 독일 정부의 공동 노력의 결과임 . □ 1980 년대는 마거릿 대처 (Margaret Thatcher) 영국 총리와 다른 지도자들이 철강과 항공사와 같은 국유화된 산업을 민영화하면서 국가의 과도한 개입에 반대하는 방향으로 전환 o 그러나 최근에는 리시 수낙 (Rishi Sunak) 영국 총리가 2050 년까지 국가를 탄소 중립국으로 만드는 것을 지원하기 위해 재생 에너지와 전기 자동차에 투자할 계획을 발표 □ 오늘날 독일에서는 공공 - 민간 기관 네트워크에 의해 연구가 지원되고 , 제조업은 견습 프로그램 (apprenticeship program) 에 의해 지원 . o 베를린은 또한 연구 보조금과 다른 계획들을 통해 첨단 기술 제조업을 증진시키기 위한 "Industry 4.0" 계획을 개발 □ 한편 , EU 은 최근 European Battery Alliance 을 포함한 기후 중점의 산업정책을 채택하여 유럽 전역의 배터리 제조에 대한 연구 조정과 보조금을 지급 o 2023 년 7 월에는 European Chips Act 을 채택하여 글로벌 반도체 시장에서 점유율을 높이는 것을 목표로 하고 있음 . 아시아 □ 많은 전문가들은 산업정책이 일본과 한국을 포함한 이 지역 국가들의 2 차 대전 후 급속한 경제 발전인 " 동아시아의 기적 " 을 촉진시켰다고 주장 o 일본 정부는 무역과 투자 제한 , 보조금 및 기타 정책을 복합적으로 사용하여 철강 및 반도체와 같은 산업의 발전을 촉진하여 1980 년대까지 일본은 미국에 필적하는 경제 강국으로 변모 - 그러나 일부 전문가들은 산업정책이 일본 경제 성장에 미치는 효과가 과장되었고 , 기업가정신과 높은 저축률 등 다른 요인들이 더 큰 역할을 했다고 주장 □ 한국은 또한 1960 년대와 1970 년대에 철강 , 조선 , 전자 , 그리고 자동차 제조 부문을 발전시킴으로써 급속한 경제 현대화를 추구 o 그 결과 한국의 경제를 지배하는 삼성과 LG 와 같은 거대한 재벌의 탄생으로 이어졌음 . - 특히 반도체 산업에 막대한 보조금을 지급하여 삼성을 세계 최대 기업 중 하나가 되도록 도왔음 . □ 한편 , 대만에서는 정부가 연구비를 지원하고 미국에서 훈련 받은 기술자들을 영입함으로써 반도체 산업을 발전시키는데 중요한 역할 o 그러나 일부 경제학자들은 한국과 대만의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장 □ 중국은 1949 년 이후 공산당의 리더십 아래 1970 년대 후반부터 시작된 시장중심의 개혁에도 불구하고 오랫동안 국가주도의 경제체제를 유지 o 최근 몇 년간 중국은 여러 첨단산업 분야에서 세계적 우위를 달성하기 위한 적극적인 산업정책을 채택 남미 □ 전후 많은 나라들이 수입 대체 산업화 (import substitution industrialization, ISI) 를 실험 o 농업과 광업과 같은 분야에서 저부가가치 상품에 너무 의존한다고 우려하여 시도된 이 접근법은 관세와 다른 무역 제한을 통해 공산품의 수입을 막음으로써 국내 산업을 촉진 □ 전문가들은 이러한 시도의 결과는 공과가 혼재되었다고 주장 o 일부 새로운 산업과 성공적인 기업들이 형성되었지만 , 그것은 또한 부패 , 비효율성 , 그리고 지속 불가능한 정부 예산을 초래 4. 시사점 □ 많은 전문가들이 지적한대로 한국의 급속한 경제발전은 산업정책이 주도 o 특히 60 년대와 70 년대 철강 , 조선 , 전자 , 자동차 등 제조업 분야의 발전을 발판으로 성장을 촉진 □ 일부 경제학자들은 과거 한국의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장하고 있지만 , 결국 산업정책이 무역 증대를 뒷받침한 것 o 무역과 투자 제한 , 보조금 지급 , 세제 지원 등 다양하고 복합적인 정책수단을 활용하여 거대한 재벌 및 글로벌 기업으로의 성장을 지원하고 초기부터 세계시장을 타겟으로 한 결과 □ 한국의 글로벌 경제 위치를 감안할 때 , 과거의 산업정책 보다 차원 높은 전략으로 글로벌 시장 변화에 대응해야 함을 시사 o 글로벌 경제를 주도하는 미국의 최근 산업정책 강화 또한 기후 변화 악화 , 글로벌 공급망의 격동 , 중국의 경제 부상 등 외부 압력과 환경 변화에 대응하기 위한 것이며 , 과거와는 차별적인 전략으로 대응
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이 연구는 2023에 발행되었습니다. 정책연구 자료는 중소기업 지원제도의 배경과 효과, 개선 방향을 분석해 정책 의사결정의 근거를 제공합니다.
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[ 개요 ] □ 미국이 외적 환경 중심의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되면서 각종 조치들이 단행되고 논쟁 또한 가열 o 주로 중국의 부상 , 코로나 19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성 , 경제적 불평등 증가 , 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의 □ 바이든 행정부는 2022 년에 의회와의 협상으로 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 통과하는 성과 o CHIPS and Science Act 는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800 억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대 o Inflation Reduction Act 은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600 억 달러의 세액 공제 , 보조금 , 대출 및 투자를 포함 [ 주요 내용 ] 1. 미국의 산업정책 산업정책의 의의 □ 산업정책은 일반적으로 정부가 국가 안보 또는 경제 경쟁력에 중요하다고 파악한 특정 산업을 촉진하기 위한 노력을 의미 o CFR(Council on Foreign Relations) 의 전문가 Jennifer Hillman 과 Iu Manak 은 산업정책을 " 특정 경제 부문의 확장을 다른 부문들 보다 장려하거나 직접 보조하는 정부 행위 " 라고 정의 □ 제조업의 경우 , 중공업 또는 항공우주 , 반도체 , 전기 자동차와 같이 군사적으로 응용되는 산업들을 종종 포함 o 정책 수단으로는 보호관세 또는 다른 무역 제한 , 직접 보조금 또는 세액 공제 , 연구개발에 대한 공공지출 , 또는 정부조달 ( 정부가 구매하는 군사 장비와 같은 제품과 서비스 ) 등 미국 산업정책의 연혁 □ 미국 밴더빌트 대학의 가네쉬 시타라만 (Ganesh Sitaraman) 은 미국 산업정책의 여러 다른 전통을 초기 미국 지도자들의 탓이라고 주장 o 여기에는 특정 산업이 아닌 연구와 인프라를 촉진하는 데 초점을 맞춘 " 프랭클리니안 (Franklinian)" 전통과 반독점 및 기타 규제를 사용하여 경쟁적인 시장을 창출하는 데 초점을 맞춘 " 매디소니안 (Madisonian)" 전통을 포함 □ 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴 (Alexander Hamilton) 은 미국에서 산업정책의 첫 번째 주요 지지자로 널리 여겨지고 있음 . o 그의 유명한 1791 년 " 제조업에 관한 보고서 (Report on the Subject of Manufactures)" 에서 관세와 보조금의 조합을 통해 신생 미국 제조업을 지원하는 것을 주창했음 . □ 전문가들은 1930 년대 루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의 뉴딜 정책 (New Deal programs) 중 많은 것을 초기 사례로 꼽고 있음 . o 많은 산업에서 임금과 가격을 규제하고자 했던 국가경제회복국 (National Recovery Administration) 이 여기에 포함됨 . - 뒤이어 일어난 대규모 정부주도의 제 2 차세계대전 동원 (World War II mobilization) 역시 극단적인 경우에 해당 □ 전후 , 미국의 산업정책은 주로 우주 경쟁을 포함한 소련과의 경쟁에 의해 주도 o 국방부의 DARPA(Defense Advanced Research Projects Agency) 은 무엇보다도 현대 인터넷과 위성항법장치 (Global Positioning System, GPS) 를 위한 길을 닦은 것으로 인정받았음 . - 소련의 첫 인공위성인 스푸트니크 (Sputnik) 의 발사에 대한 대응 □ 정부의 대규모 반도체 구매는 미국 칩 산업의 성장을 촉진시켰으나 , 980 년대 반도체 분야에서 일본과의 경쟁은 미국의 쇠퇴에 대한 두려움을 부추겼음 . o 이 침체는 연구개발 지출을 조정하고 공통 기준을 설정함으로써 산업을 강화하고자 하는 14 개 미국 기업들의 정부 지원 컨소시엄인 세마텍 (Sematech) 의 설립으로 이어졌음 . □ 보다 최근의 사례들 중에는 2009 년 DARPA 에너지부 버전으로 새로운 에너지 기술을 개발하기 위해 설립된 ARPA-Energy 가 있음 . o 에너지부에 따르면 , 이 프로그램은 2022 년 9 월까지 거의 1,500 개 프로젝트에 30 억 달러 이상을 분배했음 . 2016 년 시작된 버락 오바마 (Barack Obama) 대통령의 Manufacturing USA 시책으로 첨단 제조업을 증진하는 데 중점을 둔 12 개 이상의 민관 연구소를 설립했음 . 2. 미국의 산업정책 논쟁 논쟁의 배경 □ CFR 의 Alden 은 미국은 역사적으로 선진국들 중에서 " 어떤 종류의 일관된 방식으로든 산업정책을 사용하는 것에 가장 거부감을 가져왔다고 주장 o 정부는 통상적으로 외부 위협에 대한 인식된 대응으로만 이를 수용해 왔다고 지적 □ 그러나 최근 미국이 일련의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되고 논쟁이 가열 o 주로 중국의 부상 , 코로나 19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성 , 경제적 불평등 증가 , 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의 □ 산업정책을 둘러싼 논쟁이 가열되는 이유는 자유시장의 역할과 경제에서 정부의 역할을 둘러싼 더 깊고 오랜 논란의 핵심에 닿기 때문 o 이에 찬성하는 사람들은 , 자유시장이 그렇게 하지 못할 수도 있기 때문에 , 정부가 국익을 위해 경제를 구조화할 능력과 의무 둘 다를 가지고 있다고 주장 - 국가 안보를 위한 의료 용품이나 군사 장비와 같은 중요한 물품을 국내에서 생산할 필요가 있다고 판단할 수 있으며 , 지지자들은 또한 사회적 이익이 기업이 투자할 수준을 훨씬 초과하므로 정부가 연구개발에 자금을 지원해야 한다고 주장 o 일부 전문가들은 산업정책이 가치 있는 목적을 제공할 수 있다고 말하지만 , 잠재적인 함정에 대해서 경고 - CFR 의 Hillman and Manak 은 " 산업정책을 지향하고 보조금을 늘리는 것은 정당하고 사실상 필수적 " 이라고 기술하면서도 " 그러나 문제의 시급성은 산업정책의 잘못이 혁신을 억제하고 , 상당한 비효율성을 창출하고 , 기업 권력의 집중을 악화시키고 , 소중한 납세자 자금을 낭비하고 , 정실 자본주의를 부채질할 수 있다는 근거 있는 우려를 포기하는 것을 의미하지 않는다 ." 고 언급 □ 산업정책 지지자들에게는 , 중국의 국가 주도 발전에 대응하고 , 중요한 재료와 제품의 공급을 확보하고 , 지구를 보존할 수 있는 기술을 개발하기 위해 새로운 미국의 산업정책이 필수적 o 그들은 중국뿐만 아니라 독일 , 일본 , 한국과 같은 나라들의 산업정책 활용과 미국에서의 역사적 사용을 지적 □ 비판자들은 이러한 산업정책은 필연적으로 자유 시장을 왜곡시킨다는 것 o 또한 그들의 제품과 서비스의 품질에 보상하는 것이 아니라 국회의원들에게 로비를 하는 그들의 노련함에 보상한다고 주장 □ 도널드 트럼프 대통령은 새로운 무역장벽을 부과함으로써 공화당의 경제정책에 대한 전통적인 입장을 전면 전환 o 한편 조 바이든 대통령은 CHIPS and Science Act 와 Inflation Reduction Act 를 포함한 주요 산업정책 법안의 통과를 감시해 왔음 . 의회 □ 민주당원들은 점점 더 Franklin D. Roosevelt 시대의 개입주의를 의도적으로 다시 듣는 대담한 제안들을 제시 o 예를 들어 , 제안된 Green New Deal 은 청정에너지 , 사회기반시설 그리고 제조업에 초점을 맞춘 광범위하고 기후 중심적인 산업정책을 구상하고 있음 . □ 한편 우파인 트럼프 대통령은 특히 제조업에서 미국의 일자리를 되찾는 것을 언급된 목표로 오랜 공화당의 경제적 정통주의와 결별 o 그는 수입 철강과 알루미늄 제품 , 세탁기 , 태양열 패널에 관세를 부과했고 , 수천 억 달러 가치의 중국 제품에 추가 관세를 부과하고 , 중국의 이목을 끄는 여러 미국 기술 회사들 인수를 막으면서 중국에 대해 공격적인 조치를 단행 o 그러나 많은 전문가들은 트럼프의 관세가 소비자들과 다른 산업에 막대한 비용을 초래하여 일자리를 거의 창출하지 못했다고 말하면서 , 비효율적이라고 비판 □ 일부 다른 공화당 의원들도 트럼프를 추종 o 마르코 루비오 (Marco Rubio) 상원의원은 중국에 대응하고 " 고귀한 일자리 " 를 되찾기 위해 2019 년 12 월 연설에서 미국의 새로운 산업 정책을 지지 - " 시장은 항상 가장 효율적인 경제적 결과에 도달할 것이지만 , 때때로 가장 효율적인 결과는 공동의 이익과 상충된다 ." 고 언급 o 그의 계획에는 연방정부의 R&D 지출의 증가 , 항공우주 및 철도와 같은 " 전략적으로 중요한 산업 " 에 대한 투자 장려하며 , 기업들이 공장과 기계에 더 많이 투자하도록 장려하는 것 등이 포함 □ 한편 Cato＇s Lincome 은 중국 반도체 회사들이 수십억 달러의 보조금을 받았음에도 불구하고 글로벌 리더가 되는데 실패했다는 점을 지적 o 중국 국가자본주의의 성공을 과대평가하는 것에 대해 경고하고 , " 미국은 미국을 위대하게 만드는 것에 기울어야 한다 " 고 언급 o 고 숙련자 이민 증가 , 세금과 규제 감축 , 동맹국들과의 새로운 무역 협정 확보 등을 제안 - 나아가 그는 산업정책 지지자들이 미국의 쇠퇴를 현실보다 훨씬 더 암울하게 그리고 있다고 주장 - 고용은 감소했지만 , 지난 20 년 동안 제조업 생산 가치는 증가했고 , 서비스 산업이 확장함에 따라 그 부문의 경제 비중이 감소하는 것은 다른 선진국들의 경우와 일관된다는 것 조 바이든 행정부 □ 바이든 대통령은 "Build Back Better" 공약으로 내세우면서 , 미국 경제 경쟁력을 향상시키기 위해 수천억 달러의 신규 지출을 제안 o 그의 취임 첫 행동 중 하나는 연방정부로 하여금 미국 회사들로부터 제품과 서비스를 구매하도록 요구하는 소위 "Buy American" 법률을 강화하는 것을 목표로 하는 행정명령 o 또 다른 행정 명령에서 그는 연방정부의 대규모 차량 구매를 국내 전기 자동차 산업에 잠재적인 호재인 미국산 청정에너지 모델로 교체하는 프로세스를 착수 □ 2022 년에 의회와의 협상은 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 지지하는 결과 o 같은 해 8 월에 통과된 CHIPS and Science Act 는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800 억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대 o 이 법이 통과된 후 몇 주 동안 , 6 개의 반도체 제조업자들은 미국 제조업을 강화하기 위해 연방 보조금을 사용할 계획을 발표 - 이 법안으로 인한 자금에 접근하기 위해 , 기업들은 중국 , 이란 , 북한 또는 러시아에 특정 유형의 시설을 건설하지 않기로 약속해야 함 . □ 바이든 행정부는 또한 엄격한 수출 통제를 도입함으로써 신흥 기술에서 중국과 경쟁하기 위해 전례 없는 조치를 단행 o 중국의 첨단 컴퓨팅 칩 획득 , 슈퍼컴퓨터 유지 및 개발 , 반도체 제조 등 능력을 제한하는 조치 - 이 조치는 곧 일본과 네덜란드의 유사한 체제에 의해 보완되었음 . o 2023 년 8 월 , 바이든은 중국 기술 산업에 대한 일부 미국 투자를 금지하는 행정명령으로 통제의 후속 조치를 취했음 . □ 두 개의 주요 법안 중 다른 하나는 2022 년 8 월에 통과된 Inflation Reduction Act o 이 법안은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600 억 달러의 세액 공제 , 보조금 , 대출 및 투자를 포함하고 있음 . - 이 법은 북미에서 최종 조립이 진행되고 배터리에 주로 미국 또는 그 무역 동맹국에서 공급되는 부품과 중요 광물이 포함된 전기 자동차의 소비자 및 제조업체에 대한 수십억 달러의 새로운 보조금을 포함 - 2024 년부터 배터리 부품이 중국에서 제조되는 자동차 제조업체는 보조금을 받을 수 없음 . □ 그러나 CFR 의 Shannon K. O＇Neil 는 일부 국내 제조업을 미국에 재도입하려는 추진이 실제로 공급망을 덜 탄력적으로 만들 수 있다고 경고 o 대신에 그녀는 미국이 캐나다와 멕시코와 같은 동맹국들과 협력하여 공동 공급망과 전략적 비축물을 만들어야 한다고 주장 □ 한편 Hillman 과 Manak 은 국제무역의 비효율적인 왜곡으로 간주하는 것을 억제하면서 산업정책의 혜택을 극대화하기 위한 많은 제안들을 제공 o 공통적인 국제적 관심 분야를 유지하면서 전반적인 보조금 수준을 제한하고 , 보조금을 공개하지 않는 국가들에게 불이익을 주고 , 세계무역기구 (WTO) 가 국제 보조금 규칙을 시행할 수 있도록 권한을 부여하는 것을 포함 - 이러한 개혁을 주도하는 것이 " 미국이 중국과의 경쟁과 기후변화와 싸우는 것과 관하여 두 가지 우려를 해결할 수 있는 강력한 도구를 줄 것 " 이라고 언급 - 또한 " 이로써 WTO 와 세계가 더 공평하고 , 회복력 있고 , 지속 가능한 국제경제 질서에 더 가까이 다가갈 수 있도록 할 것 " 이라고 주장 3. 지역 및 국가별 산업정책 사례 유럽 □ 산업정책은 프랑스 , 독일 , 그리고 영국을 포함한 유럽에서 오랜 전통을 보유 o 통일된 독일 국가를 만든 독일의 19 세기 수상 오토 폰 비스마르크 (Otto von Bismarck) 는 " 철과 호밀의 결혼 " 으로 알려진 농업과 제조업을 보호하기 위해 관세를 도입 □ 국영기업이 몇몇 유럽 경제에서 중요한 역할을 계속하고 있는데 , 예를 들면 프랑스 정부는 오늘날 자동차 회사 르노 (Renault) 의 주요 주주 o 한편 항공우주 대기업 에어버스 (Airbus) 는 영국 , 프랑스 , 스페인 그리고 독일 정부의 공동 노력의 결과임 . □ 1980 년대는 마거릿 대처 (Margaret Thatcher) 영국 총리와 다른 지도자들이 철강과 항공사와 같은 국유화된 산업을 민영화하면서 국가의 과도한 개입에 반대하는 방향으로 전환 o 그러나 최근에는 리시 수낙 (Rishi Sunak) 영국 총리가 2050 년까지 국가를 탄소 중립국으로 만드는 것을 지원하기 위해 재생 에너지와 전기 자동차에 투자할 계획을 발표 □ 오늘날 독일에서는 공공 - 민간 기관 네트워크에 의해 연구가 지원되고 , 제조업은 견습 프로그램 (apprenticeship program) 에 의해 지원 . o 베를린은 또한 연구 보조금과 다른 계획들을 통해 첨단 기술 제조업을 증진시키기 위한 "Industry 4.0" 계획을 개발 □ 한편 , EU 은 최근 European Battery Alliance 을 포함한 기후 중점의 산업정책을 채택하여 유럽 전역의 배터리 제조에 대한 연구 조정과 보조금을 지급 o 2023 년 7 월에는 European Chips Act 을 채택하여 글로벌 반도체 시장에서 점유율을 높이는 것을 목표로 하고 있음 . 아시아 □ 많은 전문가들은 산업정책이 일본과 한국을 포함한 이 지역 국가들의 2 차 대전 후 급속한 경제 발전인 " 동아시아의 기적 " 을 촉진시켰다고 주장 o 일본 정부는 무역과 투자 제한 , 보조금 및 기타 정책을 복합적으로 사용하여 철강 및 반도체와 같은 산업의 발전을 촉진하여 1980 년대까지 일본은 미국에 필적하는 경제 강국으로 변모 - 그러나 일부 전문가들은 산업정책이 일본 경제 성장에 미치는 효과가 과장되었고 , 기업가정신과 높은 저축률 등 다른 요인들이 더 큰 역할을 했다고 주장 □ 한국은 또한 1960 년대와 1970 년대에 철강 , 조선 , 전자 , 그리고 자동차 제조 부문을 발전시킴으로써 급속한 경제 현대화를 추구 o 그 결과 한국의 경제를 지배하는 삼성과 LG 와 같은 거대한 재벌의 탄생으로 이어졌음 . - 특히 반도체 산업에 막대한 보조금을 지급하여 삼성을 세계 최대 기업 중 하나가 되도록 도왔음 . □ 한편 , 대만에서는 정부가 연구비를 지원하고 미국에서 훈련 받은 기술자들을 영입함으로써 반도체 산업을 발전시키는데 중요한 역할 o 그러나 일부 경제학자들은 한국과 대만의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장 □ 중국은 1949 년 이후 공산당의 리더십 아래 1970 년대 후반부터 시작된 시장중심의 개혁에도 불구하고 오랫동안 국가주도의 경제체제를 유지 o 최근 몇 년간 중국은 여러 첨단산업 분야에서 세계적 우위를 달성하기 위한 적극적인 산업정책을 채택 남미 □ 전후 많은 나라들이 수입 대체 산업화 (import substitution industrialization, ISI) 를 실험 o 농업과 광업과 같은 분야에서 저부가가치 상품에 너무 의존한다고 우려하여 시도된 이 접근법은 관세와 다른 무역 제한을 통해 공산품의 수입을 막음으로써 국내 산업을 촉진 □ 전문가들은 이러한 시도의 결과는 공과가 혼재되었다고 주장 o 일부 새로운 산업과 성공적인 기업들이 형성되었지만 , 그것은 또한 부패 , 비효율성 , 그리고 지속 불가능한 정부 예산을 초래 4. 시사점 □ 많은 전문가들이 지적한대로 한국의 급속한 경제발전은 산업정책이 주도 o 특히 60 년대와 70 년대 철강 , 조선 , 전자 , 자동차 등 제조업 분야의 발전을 발판으로 성장을 촉진 □ 일부 경제학자들은 과거 한국의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장하고 있지만 , 결국 산업정책이 무역 증대를 뒷받침한 것 o 무역과 투자 제한 , 보조금 지급 , 세제 지원 등 다양하고 복합적인 정책수단을 활용하여 거대한 재벌 및 글로벌 기업으로의 성장을 지원하고 초기부터 세계시장을 타겟으로 한 결과 □ 한국의 글로벌 경제 위치를 감안할 때 , 과거의 산업정책 보다 차원 높은 전략으로 글로벌 시장 변화에 대응해야 함을 시사 o 글로벌 경제를 주도하는 미국의 최근 산업정책 강화 또한 기후 변화 악화 , 글로벌 공급망의 격동 , 중국의 경제 부상 등 외부 압력과 환경 변화에 대응하기 위한 것이며 , 과거와는 차별적인 전략으로 대응
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